Dieser Beitrag ist in leicht gekürzter Fassung unter dem Titel „Urteil gegen Schottergärten“ im Deutschen Architektenblatt 05.2023 erschienen.
Von Hubertus Schulte Beerbühl
Schottergärten oder Steinbeete werden oft als unansehnlich kritisiert. Wichtiger als dieser ästhetische Aspekt ist allerdings der ökologische: Flächen aus Schotter oder Kieselsteinen sind lebensfeindliche Umgebungen für Pflanzen und Insekten und letztendlich auch für Menschen, verstärken sie doch die Aufheizung unserer Städte.
Eine bauaufsichtliche Verfügung der Stadt Diepholz in Niedersachsen zur Beseitigung von Kies aus zwei Beeten hat nun die Verwaltungsgerichte beschäftigt: Das Oberverwaltungsgericht Lüneburg hat ein Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover bestätigt, mit dem dieses eine Klage gegen die städtische Verfügung abgewiesen hatte (Beschluss OVG Lüneburg vom 17. Januar 2023, Az.: 1 LA 20/22; Urteil VG Hannover vom 12. Januar 2022, Az.: 4 A 1791/21).
Bauamt ordnet Begrünung an
Die Kläger hatten im Jahr 2005 ihr 727 Quadratmeter großes Grundstück mit einem Einfamilienhaus bebaut und entlang zweier Grundstücksgrenzen zwei insgesamt etwa 50 Quadratmeter große Beete als Einfassung ihrer Auffahrt angelegt. Die Beete, in die etwa 25 Nadelpflanzen eingesetzt sind, sind im Übrigen mit Kies bedeckt. Das Bauamt der Stadt ordnete die Entfernung des Kieses und die Herstellung als Grünfläche an.
Mit Bebauungsplan gegen Schottergärten
Rechtsgrundlage eines Verbots von Schottergärten und des Gebots zur Anlage einer Grünfläche kann ein Bebauungsplan sein. § 9 Abs. 1 Nr. 25 Baugesetzbuch erlaubt nämlich unter anderem, in einem Bebauungsplan aus städtebaulichen Gründen „für einzelne Flächen oder für ein Bebauungsplangebiet oder Teile davon sowie für Teile baulicher Anlagen (…) das Anpflanzen von Bäumen, Sträuchern und sonstigen Bepflanzungen“ festzusetzen.
Mit Satzung gegen Schottergärten
Eine solche Befugnis kann aber auch auf einer entsprechenden örtlichen Bauvorschrift beruhen: In der Regel sehen die Landesbauordnungen vor, dass die Gemeinden durch Satzung Bauvorschriften über die Gestaltung der unbebauten Flächen von bebauten Grundstücken erlassen können (so zum Beispiel § 89 Abs. 1 Nr. 5 Bauordnung Nordrhein-Westfalen, Artikel 81 Abs. 1 Nr. 5 der Bayerischen Bauordnung und § 86 Abs. 1 Nr. 5 der Musterbauordnung).
Begrünung ist Standard nach Bauordnung
Wenn für ein Grundstück kein Bebauungsplan existiert oder ein solcher keine Anpflanzungspflicht enthält und auch keine örtliche Satzung Vorgaben macht, kann sich eine Begrünungspflicht unmittelbar aus der jeweiligen Landesbauordnung ergeben. Hierbei ist allerdings der Wortlaut der Gesetze nicht immer identisch: So heißt es etwa in der Bauordnung für Nordrhein-Westfalen in Übereinstimmung mit der Bayerischen Bauordnung: „Die nicht mit Gebäuden oder vergleichbaren baulichen Anlagen überbauten Flächen der bebauten Grundstücke sind
- wasseraufnahmefähig zu belassen oder herzustellen und
- zu begrünen oder zu bepflanzen, soweit dem nicht die Erfordernisse einer anderen zulässigen Verwendung der Flächen entgegenstehen“.
So formuliert es auch die Musterbauordnung. Die in dem entschiedenen Fall anzuwendende Niedersächsische Bauordnung hat einen hiervon abweichenden Wortlaut: Danach müssen
- „die nicht überbauten Flächen der Baugrundstücke (…) Grünflächen sein, soweit sie nicht für eine andere zulässige Nutzung erforderlich sind“.
Versiegelung nicht für Nutzung erforderlich
Die niedersächsischen Gerichte hielten die auf diese Bestimmung gestützte Beseitigungsverfügung für rechtmäßig. Die fraglichen Flächen seien nicht für eine andere zulässige Nutzung erforderlich. Sie seien keine Zugänge, Zufahrten, Gartenwege, Stellplätze, Lagerplätze oder Arbeitsflächen, die hätten versiegelt werden dürfen.
Definition einer Grünfläche
Die Gerichte befanden, dass die fraglichen Kiesflächen keine Grünflächen seien, denn solche werden durch naturbelassene oder angelegte, mit Pflanzen bewachsene Flächen geprägt. Wesentliches Merkmal einer Grünfläche sei der „grüne Charakter“. Die Vorschrift verlange, dass die Freiflächen mit Rasen oder Gras, Gehölzen oder anderen Zier- oder Nutzpflanzen bedeckt sind. Steinelemente seien zulässig, wenn sie eine nur untergeordnete Bedeutung hätten. Das sei dann der Fall, wenn die Steinflächen dem Bewuchs sowohl in funktioneller als auch in räumlich-gegenständlicher Hinsicht dienend zu- und untergeordnet seien. Erforderlich sei stets eine wertende Betrachtung aller Umstände des Einzelfalls.
Entscheidend für die Bewertung sei weder die Anzahl noch die Größe einzelner Pflanzen, sondern das Gesamtbild der Fläche unter Berücksichtigung des vom Gesetzgeber verfolgten Zwecks, ökologisch wertvolle Flächen auch in Baugebieten zu erhalten und zu schaffen. Unter beiden Gesichtspunkten komme gerade der Bodenoberfläche, die im bepflanzten Zustand Lebensraum für Insekten und Mikroorganismen bilde, eine besondere Bedeutung zu. Ein Steingarten sei sowohl nach dem Wortlaut als auch nach dem an dem ökologischen Wert einer Freifläche orientierten Sinn und Zweck der Vorschrift unzulässig.
Bodenfläche entscheidend, nicht Größe der Pflanzen
Nach diesem Maßstab handle es sich bei den Beeten der Kläger nicht um Grünflächen, sondern um Kiesbeete, in die auf 50 Quadratmetern 25 Pflanzen punktuell eingesetzt seien. Der maßgebliche Aspekt sei, ob die Bodenfläche mit Vegetation bedeckt ist. Der Umfang der Stämme der Pflanzen auf Höhe der Bodenoberfläche mache aber nur einen verschwindend geringen Anteil an der im Übrigen vollständig mit Kies bedeckten Fläche aus. Die Ausdehnung der bis zu zwei Meter hohen Pflanzen in den Luftraum sei ebenso unbeachtlich wie die unterirdische Ausdehnung des Wurzelwerks.
Unerheblich, ob der Garten ansonsten grün ist
Bei der vorzunehmenden Beurteilung müssten auch nicht die Kiesflächen im Verhältnis zur gesamten nicht überbauten Grundstücksfläche betrachtet werden – sollte sie auch an anderer Stelle ein grüner Garten sein. Das Gesetz lasse es nicht ausreichen, dass die nicht überbauten Flächen nur „überwiegend“ Grünflächen sind. Ein solches Verständnis würde der Intention des Gesetzgebers, das Kleinklima und den Wasserhaushalt günstig zu beeinflussen sowie der „Versteinerung der Stadt“ entgegenzutreten, zuwiderlaufen.
Die Gerichte hielten es auch für unerheblich, ob Kiesbeete – wie die Kläger meinten – eine ökologische Funktion erfüllen und den Boden an heißen Tagen kühlen könnten und ob auch Rindenmulch keinen besseren Lebensraum für Tiere biete. Mit der gesetzlichen Regelung sei eine grundsätzliche gesetzgeberische Entscheidung für Grünflächen und zulasten von Steinflächen getroffen worden.
Langjährige Duldung von Schottergärten
Auch das Argument der Kläger, dass das Bauamt der Stadt Diepholz mehr als 15 Jahre nicht gegen die Kiesbeete eingeschritten sei, obwohl die Regelung bereits seit dem Jahr 2012 existiere, führte nicht zu einer anderen Beurteilung. Das Oberverwaltungsgericht verwies zunächst darauf, dass die Pflicht zur Begrünung bereits seit dem Inkrafttreten der Niedersächsischen Bauordnung von 1973 bestehe, sodass die 2005 hergestellten Kiesbeete zu keinem Zeitpunkt rechtmäßig gewesen seien. Auch komme eine Verwirkung bauaufsichtlicher Einschreitensbefugnisse grundsätzlich nicht in Betracht, weil diese im öffentlichen Interesse bestehen.
Begrünung nicht gleich Garten
Soweit in anderen Bundesländern die entsprechenden Bestimmungen einen etwas abweichenden Wortlaut haben, dürfte nichts grundlegend anderes gelten. Wenn – wie in Nordrhein-Westfalen, in Bayern und in der Musterbauordnung – verlangt wird, dass die Flächen „1. wasseraufnahmefähig zu belassen oder herzustellen und 2. zu begrünen oder zu bepflanzen“ sind, genügt es für eine ausreichende Bestimmtheit einer Ordnungsverfügung, dass genau diese Formulierung aufgegriffen wird. Eine „gärtnerische Anlegung“, wie sie in einer früheren Fassung der Bauordnung für Nordrhein-Westfalen noch verlangt worden war, kann bei diesem Wortlaut nicht vorgeschrieben werden.
Ob es ausreicht, dass das Gelände nach Entfernung anderen Materials unbearbeitet liegen gelassen und auf eine „Selbstbegrünung“ des Bodens gewartet wird, hat das Gericht nicht entscheiden müssen. Soweit Landesbauordnungen oder Satzungen eine aktive Bepflanzung verlangen, würde eine Überlassung zur Selbstbegrünung sicherlich nicht ausreichen.
Keine Behördenwillkür gegen Schottergärten
Die Gerichte hielten auch den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz und das Willkürverbot für nicht verletzt. Eine Bauaufsichtsbehörde sei nicht verpflichtet, in ihrem gesamten Zuständigkeitsbereich baurechtliche Ordnung zu schaffen, bevor sie gegen das in Rede stehende Objekt vorgehe. Die Forderung nach Systemgerechtigkeit habe unter anderem räumliche und kapazitäre Grenzen.
In Diepholz hatte die Verfügung des Bauamts zudem einen „politischen“ Hintergrund: ein Schreiben des Niedersächsischen Ministeriums für Umwelt, Energie, Bauen und Klimaschutz vom 11. Dezember 2019, mit dem die Bauaufsichtsbehörden aufgerufen worden sind, verstärkt auf die Einhaltung des § 9 Absatz 2 der Niedersächsischen Bauordnung hinzuwirken.
Die im Prozess erteilte Auskunft der Stadt, dass sie sich erst in den letzten Jahren der Problemstellung zugewandt habe, erschien den Gerichten schlüssig. Darüber hinaus hatte sie nachvollziehbar geschildert, dass sie die Baugebiete straßenzugweise abarbeite; sie hatte bei einer gemeinsamen Begehung bis ins Einzelne darlegen können, welche Grundstücke mit welchem Ergebnis beanstandet worden seien.
Dr. Hubertus Schulte Beerbühl ist Richter am Verwaltungsgericht Münster a.D., freier Dozent für Baurecht und Autor und Mitherausgeber verschiedener Lehrbücher wie „Öffentliches Baunachbarrecht“, „Baurecht NRW“ und des „StichwortKommentars Nachbarrecht“.