Von Ulrich Kuhlendahl
Der Bau und die Unterhaltung öffentlicher Gebäude brauchen eine gut aufgestellte, nicht profitorientierte Organisation mit bautechnischem Sachverstand: die Bauverwaltung. Gut organisierte Bauverwaltungen haben diese Aufgaben immer zuverlässig gelöst. Sie haben nach den Prinzipien des Qualitätsmanagements gearbeitet und dafür verbindliche Abläufe und Standards entwickelt: von der Projektentwicklung über die Realisierung bis zur Objektdokumentation. Die Bundesbaubehörden haben vor allen anderen Bauherren das Prinzip der Nachhaltigkeit formuliert und einen Leitfaden für nachhaltiges Bauen erarbeitet. Die Bauverwaltungen hatten nicht nur wesentlichen Anteil an dem Wiederaufbau der öffentlichen Infrastruktur nach dem Zweiten Weltkrieg, sondern waren auch wesentliche Akteure bei deren Weiterentwicklung. Insbesondere mit dem Instrument des Architektenwettbewerbs, das private Bauherren selten nutzen, haben die öffentlichen Bauherren mit der Schaffung vorbildlicher Architektur einen erheblichen Beitrag zur Baukultur geleistet – und zwar zu einem Zeitpunkt, als der Begriff noch gar nicht erfunden war.
Es weht ein rauer Wind
Die Architekten der öffentlichen Bauherren steuern als Projektleiter die Qualität, die Kosten und die Termine. Sie vertreten die Interessen der öffentlichen Hand und beraten diesen Bauherrn aus dem Blickwinkel ihrer Fachrichtung. Sie spielen eine bedeutende Rolle als Mediatoren bei Interessenkonflikten zwischen den professionellen Ansprüchen der Planer und den Vorstellungen und Ansprüchen der Nutzer. Sie helfen entscheidend bei der Sicherung der architektonischen Qualität. Obwohl der Nutzen einer nicht profitorientierten Bauherrenvertretung klar auf der Hand liegt, weht der Bauverwaltung ein rauer Wind entgegen. Es fand ein Personalabbau nach der Rasenmähermethode statt, der strategisch wichtige Organisationseinheiten in früher gut aufgestellten Bauverwaltungen strukturell gefährdet. Das hat vielschichtige Gründe. Der erste: In den letzten Jahrzehnten hat sich eine liberale Staatsauffassung durchgesetzt. Viele Tätigkeiten, die in der Nachkriegszeit der staatlichen Daseinsvorsorge zugerechnet wurden, sind inzwischen ganz oder teilweise privatisiert.
Höhere Qualität als im privaten Bau
Ein weiterer Grund: Das Neubauvolumen ist zeitweilig zurückgegangen; zumindest die Städte haben in Zeiten knapper Mittel die Bauunterhaltung des Bestands vernachlässigt. Beides wurde zum Vorwand für eine Reduzierung des Personals der Bauverwaltungen. Dies ist auch angesichts des befürchteten wirtschaftlichen Abschwungs wieder zu erwarten. Ein weiterer Faktor begünstigt die Tendenzen der Privatisierung des öffentlichen Bauens: Die Realisierung politisch wirksamer Bauvorhaben braucht viel Zeit wegen der Prozesse der Haushaltsanmeldung und der parlamentarischen Zustimmungsverfahren. Das beflügelt die Phantasie der politisch Handelnden, nach Lösungen außerhalb der parlamentarischen Abstimmungsverfahren und ohne Beteiligung der Bauverwaltung zu suchen.
Auch das Thema Kosten wird gern gegen die Bauverwaltung ins Feld geführt. Kostenüberschreitungen werden bei Projekten der öffentlichen Hand – verständlicherweise – in der Presse viel kritischer kommentiert als bei privaten Bauvorhaben. Dass die öffentlichen Bauten im Vergleich zu anderen staatlichen Projekten eine hohe Kostengenauigkeit aufweisen, wird weder von der Presse noch von den politisch Verantwortlichen wahrgenommen.
Eine weitere Angriffsfläche für die Gegner starker Bauverwaltungen: Das öffentliche Bauen ist eher teurer als das Bauen der Privatwirtschaft. Als Ursache wird die angebliche Unfähigkeit der Bauverwaltung in den Raum gestellt. Dabei wird jedoch unterschlagen, dass die höheren Kosten den von der Politik geschaffenen Rahmenbedingungen des öffentlichen Bauens geschuldet sind. Die geforderte Sicherheit, Transparenz und die parlamentarischen Beschlussverfahren kosten sowohl Zeit als auch Geld; die durchschnittlichen Qualitätsanforderungen sind höher als in der Privatwirtschaft. Daher sind öffentliche Baumaßnahmen nicht mit privaten vergleichbar. Wer es dennoch versucht, kommt in Bezug auf Kosten und Projektlaufzeiten zu falschen Erwartungen, die zwangsläufig enttäuscht werden müssen. Das wiederum wird fälschlicherweise den Bauverwaltungen angelastet.
Auch große Investoren und Bauunternehmen agieren diskret gegen die Bauverwaltungen. Sie fühlen sich durch deren Fachkompetenz nicht gefördert, sondern eher behindert. Deshalb versuchen sie, beispielsweise mit PPP–Modellen die Bauverwaltungen auszuhebeln. Die komplizierten Wirtschaftlichkeitsnachweise und die noch komplizierteren Vertragswerke verlagern die Schwerpunkte der Einflussnahme von der Planung zum kaufmännischen und juristischen Sektor. Das ist nicht nur zum Nachteil der öffentlich bediensteten Architekten, sondern zum Nachteil aller Kollegen.
In Politik und Medien gibt es große Kenntnisdefizite in Bezug auf das Bauen der öffentlichen Hand. Politiker in Bund, Ländern und Kommunen kennen oft nicht die geltenden Verfahren, die vorgeschriebenen Abläufe und erst recht nicht die dafür nötigen Zeiträume, wenn sie in ihren Haushaltsberatungen die Investitionsprogramme verabschieden und später die einzelnen Investitionsmaßnahmen beschließen. Noch nebulöser sind ihre Vorstellungen von den Planungsprozessen, von den Aufgaben der am Bau Beteiligten oder von der Vergabe der Planungs- und Bauleistungen. Der Tagespresse als „vierter Macht“ fehlt zum gesamten Thema ebenfalls meist das notwendige Wissen. Mit der Wiederholung von Vorurteilen kann sie leichter punkten als mit gut recherchierten Darstellungen über die Hintergründe von echten oder scheinbaren Kostensteigerungen.
Gegenwehr per Kammer und Öffentlichkeit
All das sollten wir nicht tatenlos hinnehmen. Doch Gegenwehr erfordert einen langen Atem und ist nicht leicht. Die Mitarbeiter der Bauverwaltungen sind ihren Dienstherren verpflichtet und können innerhalb ihrer Berufstätigkeit keine Öffentlichkeitsarbeit in eigener Sache initiieren oder finanzieren. Daher können die notwendige Information und die Einflussnahme auf die politischen Entscheidungsträger nur im Rahmen der Kammerarbeit geschehen. Dafür müssen aber die Architekten des öffentlichen Dienstes zuerst in den Kammern größeren Einfluss gewinnen, entweder indem sie, wie in Hessen, bei den Kammerwahlen mit einer eigenen Wahlgruppierung antreten, oder indem sie über die Verbände hinweg Netzwerke aufbauen. Architektur-Absolventen im öffentlichen Dienst, die nicht in den Kammern sind, sollten schon deshalb für die Mitgliedschaft geworben werden.
Die freien Architekten sitzen mit den öffentlich bediensteten in einem Boot. Beide kämpfen darum, nicht weiter an Terrain zu verlieren. Deshalb liegt die Erhaltung solider öffentlicher Bauorganisationen auch im Interesse der freischaffenden Architekten und ihrer Angestellten. Die Kollegen der öffentlichen Hand schaffen ihnen angemessene Rahmenbedingungen bei der Planung öffentlicher Bauten in transparenten Vergabeverfahren (VOF, Wettbewerbe) und dienen ihnen als Lotsen durch den Dschungel der Vorschriften, die das Bauen der öffentlichen Hand bestimmen.
Wie das öffentliche Bauen funktioniert, müssen die Architektenkammern und die Architekten im öffentlichen Dienst auf der politischen Ebene und in der Presse vermitteln. Sie müssen systematisch Öffentlichkeitsarbeit betreiben und klarmachen, dass der öffentliche Immobilienbestand mit einer funktionierenden Bauverwaltung in Zusammenarbeit mit den freischaffenden Architekten am besten und wirtschaftlichsten erhalten, erneuert und erweitert werden kann. Und dass eine Verbesserung des öffentlichen Facility-Managements mit zwei wesentlichen Maßnahmen erreicht werden kann: Stärkung der Bauverwaltung mit effizienteren Organisationen und Abbau der Überregulierung des öffentlichen Bauens, so, wie das im Rahmen der Konjunkturprogramme spürbar geschehen ist.
Innerhalb der Verwaltungen schließlich müssen die Architekten Initiativen zur Verbesserung der Geschäftsprozesse und der Organisationsstruktur ergreifen und Erfolge kommunizieren. Andernfalls drohen Unternehmensberater die Organisation zu formen, deren wesentliches Ziel im Personalabbau besteht.
Die Öffentlichkeit muss davon überzeugt werden, dass in den Bauorganisationen der öffentlichen Hand eine hohe Planungs- und Ingenieurkompetenz mit einem hohen Innovationspotenzial zu finden ist. Vielleicht könnte ein erster Schritt dieser Öffentlichkeitsarbeit beim Tag der Architektur gemacht werden. Würde eine eigene Kategorie für die öffentlichen Bauten geschaffen, möglicherweise ein Preis für das beste öffentliche Gebäude ausgelobt, gäbe es zwei Gewinner: den freien Architekten als Planer und die Bauverwaltung als Projektmanager.
Die Anforderungen an die öffentliche Bauverwaltung sind und bleiben groß: Allgemein wird der Sanierungs- und Modernisierungsbedarf weit unterschätzt. Nach wie vor sind erhebliche Baumaßnahmen nötig – wegen neuer Anforderungen an die Raumprogramme, geänderter Betriebsabläufe, neuer Sicherheitsvorschriften, etwa beim Brandschutz, wegen erforderlicher Schadstoffsanierung oder energetischer Sanierung, technischer Neuerungen, der begrenzten Lebensdauer von Bauteilen und Anlagen. Generalsanierungen sind in der Steuerung mindestens ebenso anspruchsvoll wie Neubauten. Für all das braucht es staatliche Institutionen, die mit ausreichenden Mitteln ihre öffentliche Verantwortung wahrnehmen können.
Ulrich Kuhlendahl ist Fachbereichsleiter im Hochbauamt Frankfurt (Main) und stellvertretender Vorsitzender des Ausschusses Angestellte und Beamte der Bundesarchitektenkammer.
Der Text gibt die Position dieses Ausschusses wieder.
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